Организационно-правовые основы функционирования городской полиции Российской империи во второй половине XIX – начале XX в. (на примере Воронежской губернии)

Здесь представлена работа в номинации «Переломные точки» конкурса «Наследие предков – молодым» 2022 г. Автор – Дарья Колесникова. Научный руководитель: К. А. Ситников. Подробнее о конкурсе: https://vk.com/vrn_nasledie. 

Девиз: «Гораздо труднее увидеть проблему, чем найти ее решение. Для первого требуется воображение, а для второго только умение» (Дж. Бернал)»

ВВЕДЕНИЕ

Ко второй половине девятнадцатого века городская полиция представляла собой несистематизированный орган, который не в полной мере справлялся с возложенными на него обязанностями по охране правопорядка. Это подтверждала сложившаяся ситуация, а именно повышенная преступность и частые революционные волнения среди населения.

Действительный уровень полицейского контроля над городскими жителями был крайне незначительным, а потому обстановка в стране требовала существенного усовершенствования деятельности городской полиции. Данная сфера требовала реорганизации «сверху», четкого определения структуры и компетенции. Так, центральной реформой стало введение «Временных правил…» в 1862 году.

Нестабильная обстановка в России в данный период выявила необходимость реформирования различных институтов власти, среди которых оказалась и полиция.

Важно было выявить проблемы, из-за которых органы правопорядка оказались не в состоянии поддерживать безопасную обстановку в городах, а также проработать и внести изменения в действовавшую на тот период нормативную правовую базу для повышения эффективности их деятельности. Главными трудностями данного института являлись нагромождение работы сотрудника не свойственными полиции функциями, слабое комплектование штатов из-за нехватки средств, а также профессиональная неподготовленность полицейский. В ходе ревизий была выявлена халатность и некомпетентность. Все преобразования, которые проводили императоры в России, с приходом к власти большевиков были отменены, поскольку строилось новое государство, новая экономика и новая система органов исполнительной власти.

За свою трёхсотлетнею историю полиция накопила достаточный опыт, выработала целый комплекс различных подходов, форм и методов борьбы с противоправными явлениями, применимых в современных реалиях. Необходимо учитывать опыт предыдущих поколений, делать выводы из прошлых ошибок и стремиться решить существующие недочеты в деятельности.

На сегодняшний день модернизация органов внутренних дел является одним из важных направлений внутренней политики Российской Федерации, так как на передний план выходит обеспечение правопорядка. Федеральный закон «О полиции», вступивший в силу в 2011 году, в современных условиях определяет организационно-правовые основы функционирования, компетентность, широкий спектр прав и обязанностей, а также ответственность. Государство пытается обеспечить профессиональную подготовку и повышение квалификации сотрудникам, разработать подходящие для современных реалий формы работы, а также предоставить служащим необходимые социальные гарантии.

Теме истории развития городской полиции посвящены исследования Ч. Н. Ахмедова, А. А. Белобородовой, А. В. Борисова, С. Н. Главинской,   А С. Дугенец, А. П. Нахимова, И. М. Федорова и др.

Объект исследования: институт городской полиции Российской империи.

Предмет исследования: организационно-правовые основы формирования городской полиции в Воронежской губернии.

Целью нашей работы является исследование исторического пути развития и проблем в деятельности чинов городской полиции Российской империи в середине XIX – начале XX вв. Данная цель определяет следующие задачи:

• изучить эволюцию нормативных основ деятельности городской полиции Российской империи;
• проанализировать изменения организационного построения городской полиции;
• выявить недостатки в деятельности городской полиции Воронежской губернии в 1862–1917 гг.

Источниковой основой данной работы являются:

• законодательство Российской империи (напр., «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по общему учреждению управляемых»[1]);
• статистические и справочные данные по Российской империи (напр., Памятная книжка Воронежской губернии на 1865–1866 гг.[2]).

Специфика вышеперечисленных источников обусловила использование исторического, системного, сравнительно-правового и формально-юридического подходов.

Исходя из цели и задач, работа состоит из введения, трех глав, в первой и второй содержится по два параграфа, заключения, списка использованных источников, приложений.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ГОРОДСКИХ ПОЛИЦЕЙСКИХ УПРАВЛЕНИЙ ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ

1.1. Развитие городской полиции до 1862 года

История Российской полиции, а в частности полиции Воронежской губернии весьма самобытна. Создание данного органа исполнительной власти было необходимо для нашей страны. Так, в 1718 году Пётр Первый учредил Главную полицию в Санкт-Петербурге, на которую был возложен ряд задач не только по охране общественного порядка, но и по поддержанию хозяйственных норм.

Главным документом, регулирующим деятельность полиции, являлся Регламент или Устав Главного Магистрата (от 16 января 1721 г.). В X главе «О полицейских делах» описывались основные функции, которые включали в себя охрану общественного порядка, поддержание санитарного состояния, предотвращение болезней и воспитание молодежи. Полиция определялась как «…душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»[3].

В начале 1730-х годов началось планирование создания регулярной полиции, а именно полицмейстерских контор. Данная система должна была выстраиваться по принципу вертикального подчинения и представлять собой централизованное управление. Этот проект имел свои минусы: созданные органы правопорядка должны были подчиняться органам местного управления, они не обладали достаточной самостоятельностью, поэтому вся деятельность осуществлялось через воеводскую канцелярию. На основе этого опыта 23 апреля 1733 года была учреждена Высочайшая резолюция на доклад Полицмейстреской канцелярии «Об учреждении полиции в городах»[4]. Реестр Губерний, в отношении которых применялись нововведения включал в себя Новгород, Киев, Воронеж, Астрахань, Архангельск, Смоленск, Белгород, Казань, Нижний Новгород, Тобольск, а также ряд «провинциальных» городов: Псков, Вологда, Калуга, Тверь, Переславль Рязанский, Коломна, Кострома, Ярославль, Симбирск, Брянск, Орел. Данное изменение позволяло облегчить деятельность местной полиции.

8 апреля 1782 года в действие был введен «Устав благочиния или полицейский»[5]. Он определял всю организационно-правовую основу функционирования полиции до 1862 года. В данном нормативном правовом акте впервые указывался перечень правонарушений, наказуемых полицией.

Также Устав определил место полиции в системах органов государственного управления и местного управления, определил спектр прав и обязанностей, полномочий полиции[6]. В каждом городе создавались Управы благочиния, которые являлись не только органом управления и следили за правопорядком, но и выступали как судебный орган по мелким уголовным и гражданским делам.

В Санкт-Петербурге ее возглавил генерал-полицмейстер, в Москве – обер-полицмейстер, в губернских городах – полицмейстер и в уездах – городничий.  Данный документ позволил выстроить структуру полиции, определил предмет ее деятельности, установил ряд профессиональных качеств, которыми должны обладать полицейские, права и обязанности, ответственность. Однако при этом сохранялась широкая компетенция органов правопорядка, что снижало эффективность их деятельности. Также одним из факторов, негативно влиявших на продуктивность полиции можно назвать существенный прирост населения при незначительном увеличении штата правоохранителей (за период 1678 по 1719 год в 98 центральных уездах по подушной переписи население увеличилось на несколько сотен тысяч человек, податное население увеличилось с 2,7 млн до 5,6 млн человек[7]), развивались промышленная сфера и торговля[8], что тоже не могло не влиять на криминогенную обстановку (приложение 1).

В 1802 году был издан Манифест Александра I «Об учреждении министерств». По этой реформе создавалось 8 министерств, одним из которых было министерство внутренних дел, возглавляемое графом Кочубеем Виктором Павловичем. Данная реформа создала общегосударственный единый управленческий орган, что позволило централизовать полицию. Нормативным правовым актом, регулирующим деятельность, обозначающим компетенцию служащих, стали вновь принятый «Устав благочиния» и Указ «О средствах к исправлению полиции в городах», опубликованный в 1803 году, который определял полномочия, область деятельности, устройство и функции полиции в городах. При этом данные документы опирались на количество жителей и особенности населенного пункта. Таким образом, г. Воронеж обслуживался тремя полицейскими частями: Мещанской, Московской и Дворянской, каждую из которых возглавлял частный пристав (приложение 2).

В 1811 году было создано Министерство полиции, в которое входило три департамента: департамент полиции исполнительный (контролировал деятельность полиции), департамент полиции хозяйственный (ведал продовольственным снабжением городов) и департамент полиции медицинский (осуществлял надзор за санитарной частью). С одной стороны, данное нововведение позволяло структурировать деятельность, сократить ряд обязанностей, связанных с поддержанием санитарных норм в империи, контролем за почтой и продовольствием. С другой стороны, в стране сложился некий дуализм в одной сфере, так как одну часть вопросов решало Министерство полиции, а другую Министерство Внутренних Дел. Вскоре оба органа снова были соединены в один (1819).

«Положение о внутренней страже», принятое в 1811 году, разделяло страну на 8 округов, в каждый из которых входило по 4-8 губерний, определялись задачи внутренней службы полиции, такие как охрана порядка, помощь при пожарах, поимка дезертиров, воров, помощь в осуществлении решений суда и т.д.

Основным структурным подразделением, который контролировал деятельность и расход средств местной полиции, являлся Департамент полиции.

Полиция делилась на уездную в виде земского суда и городскую в лице городской управы.

В 1862 году приняты «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний по общему учреждению управляемых», что начало реформировать систему органов правопорядков, совмещая городскую и уездную полицию.

Таким образом, городская полиция до середины XIX века обладала широким спектром административно-хозяйственных функций. Ее структура не была стройной. Само управление правоохранительными органами не было четким, так как до создания Министерства внутренних дел они подчинялись местной администрации, не было единого органа управления. Деятельность была неэффективной, потому что полиция отвечала за все в городе, а сама узкая специализация, для которой она была создана, по борьбе с преступностью и охране общественного порядка, носила поверхностный характер. Данному органу необходима была реформация и определение четкой компетенции и структуры.

1.2. Предпосылки и условия формирования городской полиции на примере Воронежской губернии

Учреждение Городских полицейских управлений стоит признать закономерным действием властей, правоохранительные органы, существующие только в столицах, не могли эффективно выполнять свои полномочия в борьбе с преступностью на территории всей страны.

Первая половина XVIII века считается периодом преобразований во всех сферах общественной жизни, стране была необходима как модернизация армии, так и создание полиции внутри страны для стабилизации ситуации. При этом данный институт носил военизированный характер. В основном в ряды нового органа правопорядка вступали запасные офицеры, низшие чины занимали унтер-офицеры и солдаты старших возрастов, исполняющие рекрутскую повинность. Как правило, данная категория уже не в состоянии была нести службу в полевых войсках[9].

Население Воронежской губернии росло, поскольку Воронеж являлся важным стратегическим городом в начале XVIII века из-за строительства и отправки судов в Азов, в город постоянно приезжали рабочие. Соответственно, численность людей, проживающих в данном населенном пункте, не соответствовала числу стражей правопорядка, которых и так было недостаточно из-за финансовой ситуации. Работа полицейских была малоэффективной, потому что к 30-м годам восемнадцатого столетия возрос объем делопроизводства, который не позволял сотрудникам оперативно реагировать на нарушения правопорядка и перегружал их второстепенной деятельностью.

В начале XVII века наблюдался рост преступности, поскольку должностные лица закрывали глаза на деяния преступников за взятки, а само население относилось к этому равнодушно и никак не участвовало в «наведении порядка». Многие рекруты, сбегая со службы, начинали заниматься противозаконной деятельностью. Возрастает уровень грабежей и карманных краж. Городская преступность, нацеленная на хищение имущества, получила большее распространение, чем придорожный разбой.[10] После правления Петра I начинает активно выделяться организованная преступность, формируются воровские банды, вырабатываются специфические моральные нормы и своеобразный жаргон.

Условия, в которых создавалась правоохранительная система, были не самыми благополучными. Хотя реформа и была реализована, резко стоял вопрос финансирования и кадрового состава. Основные средства страны были направлены на внешнюю политику, а именно на подходящую к концу Северную войну, совершенствование армии. Созданные первые Полицейские управления в Санкт-Петербурге и Москве страдали нехваткой людей, их непрофессионализмом в сфере охраны правопорядка.

Власти стремились распространить регулярную полицию по всей стране, но их попытки не увенчались успехом, так как должность полицмейстера была учреждена только в столицах и в нескольких крупных городах. А с 1728 года учреждалась должность «управителя», на которого возлагались полицейские функции[11]. Необходимо было принимать решение по созданию таких же регулярных органов в городах по всей стране, потому что важно было остановить рост преступности и организовать наблюдение за санитарным положением в населенных пунктах.

Таким образом, можно сказать, что, с одной стороны, отсутствовали необходимые условия для нормального функционирования института правопорядка к моменту создания Городских полицейских управлений. С другой стороны, распространение регулярной полиции в крупных населенных пунктах по всей стране, а именно в 23 губернских и провинциальных городах, позволило обеспечить население эффективной деятельностью данного института не только в столицах, но и в крупных поселениях. Однако и этого было недостаточно ввиду высокого уровня населенности и пространности многих губерний.

Также учреждение полиции в городах можно назвать завершением первого этапа развития органов правопорядка, создание правовых основ органов правопорядка в масштабе всей страны[12]. Но при этом сама криминогенная обстановка в Российской империи сохранялась, ряд проблем был не решен, поэтому в дальнейшем вновь потребовалась реорганизация полицейской системы, выразившаяся в реформе 1862 года.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМ СТРУКТУРЫ ГОРОДСКОЙ ПОЛИЦИИ ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX – НАЧАЛЕ XX В.

2.1. Организационно-правовые основы функционирования городской полиции

Одним из факторов развития общества является эффективность деятельности органов правопорядка, полиция Российской Федерации продолжает модернизироваться. Государство реформирует компетентные органы по всем направлениям деятельности, что затрагивает и институт полиции, источником изменений которого является отечественная история органов внутренних дел.

Ключевой реформой в области органов правопорядка середины XIX века является нововведение от 25 декабря 1862 года: «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых», которые регулировали деятельность полиции.

Сложившаяся в стране ситуация, связанная с отменой крепостного права, предполагала собой повышение уровня преступности и недовольства крестьян. Проведение указанной реформы обуславливалось необходимостью в улучшении устройства функционирования полиции. Ее городские и уездные подразделения подчинялись двум разным начальникам, что вызывало столкновения между ними и уклонение от своих прямых обязанностей, порождая неэффективность работы. Также немаловажно было определить компетенцию правоохранительных органов и повысить уровень профессионализма должностных лиц. Законодатель должен был учесть расположение, особенности и население городов, чтобы изменить и улучшить состав городской полиции, установить внутренний порядок делопроизводства, увеличить жалование полицейских чинов. Одной из главных задач являлось четкое установление обязанностей городской полиции.

Согласно «Временным правилам» во всех губерниях могли создаваться должности за счет городов, т.к. финансирование было слабым, страна терпела экономический упадок после неудачной Крымской войны, что вынуждало экономить и на полиции. Именно в это время города начали бурно развиваться, что требовало усиления органов охраны общественного порядка. Оклады полицейских были меньше, чем у других должностных лиц, тем самым обуславливая нехватку кадров. 

В ходе реформы городская и уездная полиции были объединены в уездные полицейские управления, которые возглавлялись уездными исправниками, назначаемыми губернатором. Для эффективности работы была учреждена особая городская полиция в 2-х столицах, 42 губернских городах, 3-х градоначальствах, 19 уездных городах, 2-х без уездных, 2-х посадах и 1 местечке[13]. Особая городская полиция образовывалась в тех городах, в которых население было свыше 15 000 человек, где активно развивалась торговля и промышленность, а также расположенных близ приморских торговых портов и по особым условиям, указанными начальниками губерний.

В губернских городах учреждались городские полицейские управления, в которые входили полицмейстер, его помощник и общее присутствие городского полицейского управления[14] (приложение 3).

Данная реформа в большей степени затронула структуру полиции, почти не изменяя функции правоохранительного органа (охрана правопорядка, поддержание санитарных норм, обеспечение безопасности, контроль над питейными и другими публичными местами, соблюдением паспортного режима и благоустройства городов).

Исходя из этого, устанавливались и обязанности чинов полиции. Так, например, помощник полицмейстера обязан выполнять указания, поручения и дела, возлагаемые на него полицмейстером, контролировать делопроизводство и обращение денежных средств. При отсутствии полицмейстера помощник временно исполнял его обязанности.

Определялось и ведение Общего Присутствия Полицейского управления[15]: распоряжение по обнародованию Высочайших указов, манифестов и законов; обсуждение вопросов и сомнений в исполнении предписаний Полицмейстера; сохранение общественного правопорядка и безопасности путем применения чрезвычайных мер, независимо от указаний Полицмейстера; рассмотрение жалоб, касающихся противозаконности действий полицейских чинов; отстранение от должности чинов, совершивших уголовное преступление; контроль над частным имуществом, годовыми отчетами по использованию денежных средств полицейского управления; изменение числа и состава сотен и участков городов.

Околоточные надзиратели являлись частью механизма функционирования полиции на участках. Они подчинялись непосредственно участковому приставу и имели ряд обязанностей:

1. присутствовать на общегородских мероприятиях и не допускать беспорядок, ссор и драк;
2. усмирять пьяных людей, пристающих к прохожим
3. следить, чтобы все публичные места его участка открывались вовремя;
4. следить, чтобы торговцы на улицах не приставали к покупателям с назойливым предложением своих товаров;
5. в случае пожара распоряжаться оцеплением горящего объекта, оказывать помощь потерпевшим, восстанавливать спокойствие людей[16].

Помимо выполнения «типично полицейских» функций по охране общественного порядка, городовые поддерживали санитарные условия на вверенной им территории. В их обязанности входило:

1. следить, чтобы мусор, накопленный в домах, не был выброшен на улицу, а оставался во дворах до вывоза его мусорщиками;
2. контролировать, чтобы дворники поддерживали чистоту на улицах, а именно сметали грязь с тротуаров, чистили улицы и водоканалы;
3. поддерживать соблюдение порядка на улицах и площадях, не допускать ссор, криков и драк;
4. присматривать за тем, чтобы пьяные люди не наводили шум на улицах, падали, бранились, начинали конфликты, в таких случаях необходимо было доставить человека в канцелярский дом для вытрезвления;
5. следить, чтобы сторожи совершали караул ворот, обращали внимание на всех входящих и выходящих из дому для предотвращения воровства.

Для того, чтобы деятельность полицейских была более эффективной, устанавливалось число необходимых кадров, исходя из пропорции на количество населения. Так, на пункты с населением менее двух тысяч предусматривалось пять городовых.

Само название нормативного акта «Временные правила» говорит о том, что он носил переходный характер, а сама реформа определяется как незавершенная, поскольку в правительственных кругах тормозились новаторские идеи, которые могли бы весомо улучшить деятельность полиции, что было связано с недостаточным финансированием[17].

Однако принципы, заложенные «Временными правилами», стали основополагающими и регламентировали деятельность полиции до 1917 года.

Эффективность данной реформы обуславливалась разграничением предметов ведения городской и уездной полиций, а в городах, где это не требовалось, соединить их в единый орган, что способствовало оптимизации деятельности.

Таким образом, произошла централизация системы полицейских органов. Был утвержден новый принцип функционирования местной полиции, структура становится более стройной, а комплектование совершенным. Значительно возросли штаты полиции и углубилась специализация ее подразделений. Главной проблемой оставалось финансирование. В связи с тяжелым экономическим положением, сложившимся из-за поражения в Крымской войне государство вынуждено было экономить на содержании государственного аппарата, а в частности на полиции. После введения «Временных правил» жалование полицейских чинов незначительно поднялось, однако оставалось ниже, чем у других чиновников, что обусловило сложности формирования и сказалось на эффективности функционирования института[18].

2.2. Эволюционный путь развития института городской полиции в Воронежской губернии в 1862–1917 гг.

Вторая половина девятнадцатого века характеризуется проведением «Великих реформ» почти во всех сферах общественной жизни. Преобразованию подлежала и полиция. Как мы отметили ранее, объективно назрела необходимость усилить полицию и карательный аппарат, совершенствовать правовую базу, структуру, формы и методы деятельности, пенитенциарную систему и другие подразделения Министерства Внутренних Дел.

Данная ситуация требовала реформирования органов правопорядка: если не может эффективно поддерживаться общественная безопасность, то государственная и подавно.

В 1864 году Александром Вторым была проведена судебная реформа, которая в некотором отношении затронула полицию. С изданием Судебных уставов судебно-следственные функции органов правопорядка изымаются. Теперь они занимаются дознанием путем допроса, розыска, наблюдения. Полиция начинает приобретать современный вид, т.к. широкий спектр обязанностей, возложенный на Министерство Внутренних Дел, начинает распределяться по созданным специализированным органам.

С 1873 года меняется способ принятия людей на службу. Как и раньше стремились взять на службу отставных солдат, однако также рассматривали кандидатуры молодых желающих. Сословный принцип был заменен на свободный, теперь необходимо было доказать свой профессионализм для назначения на должность. 

На посты околоточных надзирателей принимали людей не моложе 21 года и не старше 40, грамотных, знавших обязанности полицейского. Чтобы получить первый классный чин необходимо было иметь образование, сдать экзамен и иметь стаж работы в полиции не менее 5 лет. Таким образом, более ответственно подходить к отбору кадров для улучшения эффективности деятельности органов правопорядка.

С 1881 года увеличивается количество вакантных мест на должность полиции, при этом жалование тоже было увеличено

В связи с революционной ситуацией в стране и убийством Александра II, его преемник вводит в 1881 году «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», вследствие чего Министр внутренних дел наделяется большей властью. Он мог отменять решения нижестоящих начальств по охране общественного порядка и поддержанию безопасности, а также издавать обязательные для всех акты.

В начале двадцатого столетия издавались циркуляры Товарища министра Внутренних Дел, которые расширяли компетенцию полицейских.

Так, циркуляр от 28 июня 1905 года позволял применять огнестрельное оружие во время беспорядков, если это было необходимо. А циркуляр от 8 августа 1906 года допускал во время волнений применять самые энергичные меры к бунтовщикам. Данные нововведения были обусловлены революцией и возросшими революционными движениями, поскольку по всей стране точечно происходили стачки и бунты. Воронежская губерния выходила на первое место по количеству крестьянских волнений[19].

Ситуация в стране способствовала обострению криминальной обстановки. Впервые девять лет ХХ века ежегодно преступность росла на 7%[20]. Необходимость реформирования и укрепления силовых структур сильно возросла, поэтому 6 июля 1908 года был принят закон «Об организации сыскной части» которая брала на себя розыск. С этого момента начала развиваться сыскная полиция, основной задачей которой было преследование общеуголовных преступлений.

ГЛАВА 3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКОЙ ПОЛИЦИИ ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ В 1862-1917 ГГ.

После введения в действие «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний по общему учреждению управляемых» были объединены городская и уездная полиции. В Воронежской губернии участки были поделены на околотки, которые возглавлялись околоточными надзирателями.

Само городское управление г. Воронежа состояло из Полицмейстера, двух следственных приставов, трех частных приставов, двух ратманов, девяти квартальных надзирателей и брандмейстера. Также при полиции была канцелярия, которая состояла из секретаря, трех столоначальников, архивариуса, регистратора и 21 писца (8 штатных и 13 вольнонаемных)[21].

Из-за финансовых проблем в Воронежской губернии вопрос с кадрами решен окончательно не был. Численный состав представителей правоохранительных органов не соответствовал размерам и населенности города. Сами полицейские являлись «слабыми представителями исполнительной власти», плохо образованными, часто превышали свои служебные полномочия, что вызывало жалобы у местного населения[22].

Сенатор Мордовин, ревизовавший Воронежскую губернию в 1880 году отмечал, что в 1879 году было обнаружено 4500 преступлений и проступков сотрудников, а также замечены протоколы о происшествиях, которые не имели состава преступления.

Реформа полиции 1862 года хоть и была проведена, но при этом со стороны власти она не сразу воплощалась в жизнь и была меньше подконтрольна, поскольку в это время больше внимания уделялось реализации более значимых реформ (например, судебной реформе 1864 года). Ее распространение и введение в действие по территории Российской империи осуществлялось с задержкой. Наблюдалась халатность в деятельности полицейских, они исполняли свои функции ненадлежащим образом. Например, лица, которые были переданы под надзор, на самом деле проживали без него.

До 1875 года полиция состояла из солдат, проходящих срочную службу, набираемых из войск, поэтому они были не заинтересованы в качественном исполнении лежащих на них функций. При этом сам полицейский штат был загружен не свойственной ему деятельностью.

Данная реформа реально сильно снизить уровень преступности не могла, поскольку население было потрясено социальными изменениями, наблюдалось расслоение общества. С распространением революционной мысли еще больше усугубилась криминогенная ситуация в стране, которая вновь нуждалась в реформировании и укреплении полиции.

С 1860 по 1865 год число осуждённых выросло на 12%. Полицейские также продолжали сталкиваться с внутренними проблемами, а именно нехватка кадрового состава, низкий уровень подготовки сотрудников, недостаточное жалование. Само население относилось резко негативно к сотрудникам органов правопорядка, так как все больше проявлялись халатность в работе, взяточничество и превышение должностных полномочий. Для борьбы с преступностью начали практиковать сотрудничество различных правоохранительных органов.

Если рассматривать делопроизводство в Воронеже 70-х годов XIX века, то можно отметить, что происходила в основном регистрация дел, которые напрямую не связаны с полицейской деятельностью, а бумаги о полицейском надзоре, о преступлениях и проступках занимают не более 10% от всех. Работники тратили много времени на сбор статистических данных, что наносило ущерб их основной деятельности. 

После ревизии в Воронежскую губернию Харьковского генерал-губернатора Лорис-Меликова (годы губернаторства – 1879-1880), было решено в связи с тяжелым положением органов правопорядка увеличить городские средства на его нужды, что привело к повышению жалования сотрудников.

После убийства Александра II в стране началась централизация и усиление власти, проводилось укрепление институтов. Так на 1888 год в Воронеже определен новый штат полицейских команд: 16 старших и 17 младших городовых, а всего на губернию – 194 низших чинов.

В начале XX века была напряженная обстановка в стране, связанная с революционными течениями и волнениями крестьян. В Воронеже сложилась ситуация малоземелья, что вызывало возмущение населения и требовало дополнительного внимания к поддержанию правопорядка в городе.

Террористические акты в отношении государственной власти проходили на территории всей страны, одним из первых городов, в котором произошло подобное стал Воронеж.

Целью революционеров стала семья воронежского губернатора Бибикова, 23 июля 1908 года направлявшегося со своей супругой на молебен в Митрофаноский монастырь. При этом сопровождения полицейскими не было, что позволило террористам осуществить данную акцию. Проходившая мимо женщина бросила гранату под карету. От взрыва выбило окна и была разрушена задняя часть, пострадали лошади, но при этом губернатор с супругой получили только несколько ранений от осколков и ссадины.

Стражи правопорядка своевременно вмешались в ситуацию, довезли главу города в больницу и задержали саму террористку. Данная ситуация получила огласку по всей стране, а ее подробности были опубликованы в журнале «Вестник полиции»[23].

В 1903 году вышел закон «Об учреждении полицейской стражи» для укрепления полиции, одним из таких городов, в котором она была создана, стал Воронеж. Один стражник приходился на 2500 человек, общее количество задействованных – 949 человек. В 1910 году открыли школу полицейской стражи, которая в течение шести месяцев готовила специалистов.

В 1908 года произошло разделение городовых по районам на части: Московская, Дворянская, Мещанская, а в конце 1916 года появилась Владимирская. Данное деление позволяло каждому участку работать на своем районе, таким образом, полицейские лучше ориентировались в обстановке, что позволяло им работать качественно.

Также с 1908 года в 89 городах создается сыскное отделение, которое занималось дознанием и розыском, оно начинает функционировать и в Воронеже. Существенным недостатком его являлась замкнутость на определенной территории. При необходимости выхода за пределы подведомственной местности начальники должны были связаться с Департаментом полиции, что влекло за собой замедление работы.

В марте 1917 года воронежская полиция была разоружена, но сам институт расформирован не был. С приходом большевиков к власти органы правопорядка начинают реформироваться.

Все описанные выше проблемы обнаружены еще с создания полиции. Можно заметить, что все эти трудности не решались глобально, а только поверхностно. Ряд проведенных реформ требовал достаточного финансирования и контроля «сверху», но правоохранительные органы всегда откладывали на второй план по сравнению с другими государственными преобразованиями. Данный институт лежал в основе благополучия и правопорядка как страны в целом, так и каждого отдельного населенного пункта. Таким образом, в Воронеже не хватало финансов на содержание полицейских, что приводило к нехватке кадров. Также не выделялись средства на обучение будущих сотрудников, что в дальнейшем отражалось в их некомпетентности и неэффективности деятельности.

С начала XX века в связи с обостренной ситуацией в стране власти начали больше внимания уделять правоохранительным структурам. Появление специализированных учебных заведений (Воронежской школы урядников в конце XIX в. и учебной команды-школы полицейской стражи в начале XX в.) позволило подготавливать квалифицированные кадры для дальнейшей работы, что отразилось на качестве выполнения возложенных на полицейских функций.

Можно отметить, что к началу двадцатого столетия деятельность полиции усовершенствовалась, некоторые действия сотрудников получали огласку на всю страну. Даже в тяжелое для России время воронежские стражники порядка сумели обеспечить безопасность населения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучив эволюцию городской полиции на примере Воронежской губернии, мы видим, как данный институт модернизировался, совершенствовал правовую базу и выстраивал четкую иерархизированную структуру.

В связи с постоянными чрезвычайными ситуациями и социальными потрясениями в стране на органы правопорядка выделяли малую часть государственного бюджета, что не позволяло набрать полный штат сотрудников, обучить их профессиональным навыкам и обеспечить достойные условия труда. Также на полицию был возложен ряд функций, не соответствующих их деятельности, что отвлекало от должностных обязанностей.

Во второй половине девятнадцатого столетия можно отметить неэффективность работы стражей правопорядка. Сам кадровый состав состоял из незаинтересованных в своей деятельности солдат в отставке, которых направляли служить в полицию. Часто наблюдалась халатность и превышение служебных полномочий, что вызывало недовольство у местного населения. Также много времени занимало делопроизводство, которое не всегда соответствовало компетенции полицейских.

Реформирование в сфере органов правопорядка не было частым, но в кризисные ситуации властям приходилось обращать внимание на проблемы в указанной сфере. Преобразования внедрялись в деятельность провинциальных городов и уездов не сразу, а со временем, поэтому трансформационные процессы постоянно затягивались.

Ключевой реформой второй половины девятнадцатого века стали «Временные правила….», благодаря которым удалось совместить городскую и сельскую полицию в рамках единого института.

Происходила централизация органов исполнительной власти, что позволяло повысить контроль «сверху» и эффективность деятельности правоохранителей. Хотя они носили и переходный характер, но смогли определить организационно-правовую основу функционирования, сделать структуру более стройной, установить компетенцию сотрудников. В конечном счете, данный нормативный акт действовал и регулировал деятельность полиции вплоть до 1917 года.

Главной проблемой оставалось финансирование и личная незаинтересованность сотрудников.

В конце девятнадцатого века начались частые ревизии по городам, проверялось качество работы полицейских. В Воронеже был выявлен ряд недостатков, но они решались не сразу.

Рост преступности и массовые волнения стали частым явлением в Воронежской губернии. Необходимость преобразований была однозначна. После повышения жалования, организации системы профессиональной подготовки сотрудников наблюдался рост эффективность их деятельности.

На сегодняшний день полиция продолжает эволюционировать. Современная законодательная база берет свои начала из актов Российской империи. Еще тогда был создан «каркас» органов правопорядка, который на в настоящий момент обрел форму полиции, именно такой, какую мы сейчас можем наблюдать.

Необходимо учитывать опыт предыдущих поколений, потому что история циклична. Нужно принимать во внимание накопленные за несколько столетий формы и методы работы, борьбы с преступностью и проецировать на современное время, дополняя новыми технологиями и адаптируя под нынешнее общество.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 439.
2. Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по общему учреждению управляемых от 25.12.1862 // Полное собрание законов Российской Империи. – Собр. 2-е. – Т. 37. – № 39087
3. Высочайшая резолюция на доклад Полицмейстерской канцелярии. – Об учреждении полиции в городах от 23.04.1733 // Полное собрание законов Российской Империи. – Собр. 1-е. – Т. 9. – № 6378.
4. Регламент или Устав Главного Магистрата от 16.01.1721 // Полное собрание законов Российской Империи. – Собр. 1-е. – Т. 6. – № 3708.
5. Устав благочиния или полицейский от 08.04.1782 // Полное собрание законов Российской Империи. – Собр. 1-е. – Т. 21. – № 15379.

2. Литература

6. Анучин, Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России: Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени / Е. Н. Анучин. – Санкт-Петербург, 1872 – С. 231.

7. Борисов, А. В. Проблемы формирования полиции Российской Империи в конце 60-х – начале 70-х гг. / А. В. Борисов // Труды Академии управления МВД России. – 2013. – № 1 (25). – С. 79.

8. Варавин, Н. Полицейский околоточный надзиратель Российской империи / Н. Варавин // Absolut TV [Электронный ресурс]. – URL: https://absoluttv.ru/11400-policeyskiy-okolotochnyy-nadziratel-rossiysko... (дата обращения: 20.02.2020).

9. Дорош, А. А. Из истории Воронежской полиции начала ХХ века / А. А. Дорош // БЕРЕГИНЯ.777.СОВА. – 2016. – № 3 (30). – С. 6–12.

10. Дугенец, А. С. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века / А. С. Дугенец, А. А. Мухортов // Административное право и процесс. – 2007. – № 5. – С. 25–28.

11. Коновалов И. А. Организация городской полиции по «Уставу благочиния или полицейскому» 1782 г / И. А. Коновалов, Б. Б. Шиманис // Правоприменение. – 2017. – № 2. – С. 31–37.

12. Косенко, А. А. Реформирование полиции Российской Империи в 1862-1917 годах / А. А. Косенко // Вестник ВИ МВД России. – 2013. – № 1. – С. 156–159.

13. Кудин, В. А. От полиции Российской империи к полиции Российской Федерации: два века истории / В. А. Кудин // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2011. – № 2. – С. 4–11.

14. Полиция под прицелом «великих реформ» Александра II // Объединенная редакция МВД России [Электронный ресурс]. – URL: http://pda.ormvd.ru/pubs/102/large-conversion-of-the-reformer-required-a... (дата обращения: 20.02.2020).

15. Учреждение полиции [Электронный ресурс] – URL: http://storyo.ru/hist_gos_prav1/ 06_10.htm (дата обращения: 05.05.2020 г.)

16. Федоров М. И Из истории полиции Воронежской губернии государства российского // БЕРЕГИНЯ.777.СОВА. – 2019. – №1 (40). – С. 33

17. Чашников, В. А. Создание регулярной полиции в России в первой половине XVIII в. / В. А. Чашников // Вестник Уральского юридического института МВД России. – 2015. – № 4. – С. 19–23. 

18. Водарский, Я. Е. Население России в конце XVII - начале XVIII века [Электронный ресурс]. – URL: https://pomnirod.ru/materialy-k-statyam/knigi/водарский-я.е.-население-россии-в-конце-xvii-начале-xviii-века/водарский-я.е.-население-россии-в-конце-xvii-начале-xviii-века.-введение.html (дата обращения 17.11.2020).

19. Рассказов, В. Л. Закон «Об организации сыскной части» от 6 июля 1908 года: недостатки и достоинства в регламентации деятельности сыскных отделений в системе общероссийского уголовного розыска» // Научный журнал КубГАУ – Scientific Journal of KubSAU. – 2015. – № 107.

20. От татей к главарям: история организованной преступности в России // Arzamas [Электронный ресурс] – URL: https://arzamas.academy/materials/1749 (дата обращения 17.11.2020).

3. Справочные и статистические материалы

21. Исторические источники и общий очерк о полиции Воронежской губернии с 1733 по 1917 – Воронеж, 1917 – С. 37.

22. Памятная книжка Воронежской губернии на 1865-1866 годы. – Воронеж: Типо-литогр. губ. правл., 1865–1866.

ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение №1

Динамика численности населения Воронежской губернии в период с XVI по XX вв.

Год	Число дворов	Число людей	Число людей на двор
1500	34 181	92 969	2,71
1582–1585	5 223	13 174	2,52
1646	159 838	419 214	2,62
1678	513 526	1 892 995	3,68
1710	758 394	2 874 685	3,79
1738	1 282 405	5 565 259	4,33
Вторая половина 18 в.	—	―	От 3,2 до 5,9
1858	809 000	3 382 000	4,18
Конец 19 – начало 20 вв.	2 857 000	8 651 000	3,0

Приложение №2

План г. Воронеж на 1903 г.

Условные обозначения:

1 – Мещанская полицейская часть

2 – Московская полицейская часть

3 – Дворянская полицейская часть

Приложение № 3

Структура городских полицейских управлений после реформы 1862 г.

Приложение № 4

Кадровый состав полиции г. Воронеж в 1865–1866 г.

Городское полицейское управление
Должность	Звание	И.О. Фамилия	Страница ПК[24]
Полицмейстер	Полковник	К.К. Юргенсон	461 с.
Помощник полицмейстера	Губ.секр.	Л.В. Яновский	461 с.
Секретарь	Колл.сек.	И.П. Балов	461 с.
Столоначальники	По 1 отделению	1 стола-И.З. Замахаев; 2 стола-Н.К. Мегедовский; 3 стола-Н.В. Воскресенский; 4 стола- Н.К. Коренев	441 с.
	По 2 отделению	5 стола- М.В.Владимиров; 6 стола- Н.К.Журдан	441 с.
	По 3 отделению	7 стола- М.Г. Кузнецов; 8 стола- Р.И. Косов	441-442 с.
Регистратор	Не им. чина	Л.П.Бочаров	440 с.
Пристав Московской части	Колл.секр.	Г.М. Рукин	461 с.
Помощник пристава	Колл.секр.	В.Н. Яниос	461 с.
Околоточные надзиратели	Данные не указаны
Сыскное отделение
Начальник	По Воронежскому уезду По Нижнедевицкому уезду По Задонскому уезду По Богучарскому уезду	А.С. Устиновский П.П. Межепинов Е.Т. Полозов Б.К. Карлович	463 с. 471 с. 475 с. 478 с.
Полицейские надзиратели	По Землянскому уезду	П.И. Александровский	469 с.
	По Нижнедевицкому уезду	И.Е. Пашовкин	470 с.
	По Новохоперскому уезду	А.Д. Иваньшин	473
	По Задонскому уезду	В.Е. Тимофеев – 1 части,   И.М. Конрадт – 2 части	475 с.
	По Богучарскому уезду	А.Н. Посельский	477 с.
	По Бирюченскому уезду	П.В. Акаемов	480 с.
	По Павловскому уезду	Н.П. Гагенский	482 с.
	По Валуевскому уезду	А.П. Посельский	485 с.
	По Бобровскому уезду	И.Н. Измайлов	487 с.
	По Острогожескому уезду	А.Д. Богатырев	489 с.